【立法院朝野協商制度有待檢討】
立法院因為中選會組織法與總預算的問題，已經從上個會期吵到這個會期，
過年前夕甚至還有人提議召開臨時會，不過至今依舊懸而未決。
先撇開各主要政黨的政治考量，僅從制度層面來思索立法院的議事效率，
我們不難發現目前存在的朝野協商制度，應有檢討改進的必要。
立法院職權行使法第十二章（第六十八至七十四條）規定了朝野協商的制度。
這個制度設立的目的，
不外為了提昇立法效率，避免議案被少數個別委員所杯葛，
故以政黨為協商單位，讓各個政黨先自行整合內部意見，再進行政黨協商，
以期較易獲致結論。
不過實際運作的結果，卻也出現若干值得檢討之處。
首先，朝野協商制度使得專業委員會制度無法建立。
現代國會為了因應瞬息萬變的世局，有效監督制衡行政部門的施政作為，
建構專業化的委員會已經成為趨勢。
而推動專業化委員會，也是多數學者與國內各政黨的共識。
但迄今之所以沒有具體進展，
實與我國立法院現行運作的制度與政黨互動有關。
立法院現行的運作，主要是以院會為運作的重心，並以政黨互動為主軸。
但這種制度安排的問題在於院會人數眾多，委員專精領域各有不同，
不可能對於所有法案進行深入與專業的審查。
因此以專業委員會為中心的國會，才成為有志之士期待改革的方向。
顯然，目前立法院委員會功能之所以孱弱不彰，
在於立法過程的第一階段有程序委員會的強力把關，
最後階段又有朝野協商可以恣意推翻委員會的審查結果。
由於這兩個階段中，政黨協商都扮演關鍵角色，
換言之，政黨的互動完全主導了議事的進行，專業審查的功能受到貶抑。
委員會在這種制度架構下，自然逐漸失去了角色。
第二，朝野協商機制雖然對於解決法案重大爭議有正面意義，
但是凡事都透過朝野協商，也容易形成立法過程為少數人把持的流弊。
換句話說，幾個人的闢室密談，就成為決定法案通過與否的關鍵。
這或許有助於相互妥協、達成共識、提昇議事效率，
但卻也可能使政治資源的分配與國家政策的走向，
只服膺於少數人的意志與利益之下。
第三，立法院職權行使法第七十一條之一規定，
協商無法達成時有四個月的冷卻期，才能交院會處理。
這固然有助於在立法過程中，儘量讓少數聲音有機會參與並表達意見，
或作為一種合法杯葛的方式，而形成一種安全閥，
避免其在立法過程中無法著力而尋求超越體制以外的行動。
但是實際運作的結果，在這四個月內，各政黨不會積極尋求解決，
反而變成稍有爭議，就先放四個月，再來協商處理的惡習。
於是四個月的期間，反成為延宕立法效率的絆腳石，讓許多急需過關的法案，硬是被阻擋下來。
同時也讓部分小黨，有了杯葛勒索、交換條件的機會。
政黨互動與朝野協商現在幾乎已經成為立法院議事運作的主要部分，
為減少上述過度倚重朝野協商制度可能帶來的負面效果，
我們建議該制度可以做若干調整。
主要努力方向在於提昇委員會的地位，並降低朝野協商在議事過程中的重要性。
第一，提高委員會實質審查結果的地位。
亦即委員會所提出的審查報告與意見，不得在朝野協商過程中隨意被更動。
故建議未來朝野協商過程中，必須明訂納入該委員會主席或代表，
使得委員會在協商過程中，仍有機會發聲，
對於相關審查結果，也得以有所堅持。
第二，檢討程序委員會的功能，應讓各種提案儘量交付相關委員會審查，
減少透過議事程序上的杯葛，而對特定提案進行封殺。
這一方面讓各種提案可以進入比較實質層面的討論，避免未審先決的情況；
另方面也可使委員會專業審查的功能更能發揮，進而提高委員會的地位；
此外，這也可避免加深政黨對立，降低朝野衝突機會。
第三，民主雖然以多數決為基本原則，但是表決則是最後手段。
在表決前，應該儘可能讓多元聲音浮現，並進行適當的折衷與妥協，
以避免多數暴力的出現。
因此一定時間的協商期，仍有其必要。
但在立法效率、多數決與少數參與之間，則必須有所拿捏。
故建議縮短朝野協商的冷卻期，由四個月減為一個月或兩週。
我國立法院議事運作偏重院會的制度設計，
無可避免地會加重政黨在整個立法過程中所扮演的角色，
於是朝野協商的重要性也就會日益重要，
甚至一躍而成為立法過程中的關鍵所在。
這種制度所導引出的結果有二：
一是政黨互動決定立法效能。政黨之間一旦趨於衝突，則立法效能勢將下降；
二是委員會地位被邊緣化，專業委員會的理念將難以達成。
不過要徹底解決立法院議事的結構性問題，
與排除政黨主導國會議事的政治考量，來全面改革朝野協商制度，
前景也頗難樂觀。
而縮短協商冷卻期，可能可作為一項試金石。
憲政法制組政策委員周育仁 www.npf.org.tw/post/1/2470
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